我會專委會主任李雲峰在經濟參考報撰文 論述國有企業問題探源及改革策略

2019年11月(yuè)11日，經濟參考報刊登我會專委會主任、中國大(dà)唐集團公司改革辦主任李雲峰文章(zhāng)，題目是《國有企業問題探源及改革策略》。全文如下(xià)：

國有企業首先是現代企業，具備現代企業制度的(de)一切特征，但是與其他(tā)現代企業相比，國有企業在産權屬性、發展目标和(hé)治理(lǐ)模式等方面又具有鮮明(míng)特性。充分(fēn)論證國企内在特殊性，深入揭示其存在的(de)問題，是夯實當前國企改革的(de)理(lǐ)論基礎和(hé)邏輯前提。

準确把握國有企業的(de)特殊性

從産權集中度來(lái)分(fēn)析。現代企業依據産權集中度的(de)大(dà)小，大(dà)體上可(kě)以這(zhè)樣排列，首先是産權高(gāo)度集中的(de)個(gè)人(rén)獨資公司，其次是産權較爲集中的(de)家族企業，然後是産權較爲分(fēn)散、股東數量較多(duō)的(de)有限責任公司，接著(zhe)是股東數量衆多(duō)、分(fēn)布範圍較廣的(de)公衆公司，而産權最爲分(fēn)散的(de)則是全民所有的(de)國有企業。現代企業制度的(de)核心是産權制度，企業是在一定的(de)産權關系基礎上形成的(de)，企業的(de)行爲傾向理(lǐ)所當然與企業産權結構之間有著(zhe)某種對(duì)應關系。國有企業因此在治理(lǐ)主體、治理(lǐ)機制設計、功能定位和(hé)發展目标方面形成了(le)比較特殊的(de)制度安排。

從委托代理(lǐ)關系分(fēn)析。全民所有制國有企業産權理(lǐ)論上歸全民所有，股東衆多(duō)，股權分(fēn)散，企業所有者與經營者存在多(duō)層委托代理(lǐ)關系。由于層層委托授權，從而産生了(le)一些治理(lǐ)問題。其一，由于所有者實質上缺位，導緻了(le)全體國民無法負責、而單一所有者因“搭便車效應”也(yě)不願負責的(de)窘境；其二，治理(lǐ)主體不清晰、治理(lǐ)結構不健全，多(duō)重委托授權，容易滋生“弱所有者、強管理(lǐ)者”的(de)内部人(rén)控制；其三，信息不對(duì)稱，層層授權代理(lǐ)，信息傳遞鏈條過長(cháng)，權責利不明(míng)确，容易引發受托人(rén)道德風險，公司治理(lǐ)成本高(gāo)企。由此可(kě)見，全民所有制企業，是治理(lǐ)難度最大(dà)的(de)企業。

從社會制度基礎分(fēn)析。社會主義的(de)本質，是解放生産力，發展生産力，消滅剝削，消除兩極分(fēn)化(huà)，最終達到共同富裕。社會主義制度是中國特色國有企業得(de)以産生和(hé)發展的(de)制度基礎。國有企業發端于社會主義市場(chǎng)經濟，是社會主義市場(chǎng)經濟的(de)載體和(hé)基石，自然服務于社會主義制度和(hé)社會主義市場(chǎng)經濟。國有企業本質上是社會主義公有制的(de)主要實現形式，其作爲國有經濟組織，承擔了(le)超越一般企業的(de)經濟責任，必須承擔起提供公共品、擴大(dà)就業、維護穩定，貫徹新發展理(lǐ)念、全面深化(huà)改革、“一帶一路”建設，成爲壯大(dà)綜合國力、促進經濟社會發展、保障和(hé)改善民生的(de)政治責任和(hé)社會責任。

從政治屬性分(fēn)析。堅持黨的(de)領導、加強黨的(de)建設，是我國國有企業的(de)光(guāng)榮傳統，是國有企業的(de)根和(hé)魂，是我國國有企業的(de)獨特優勢。國有企業堅持黨的(de)領導，貫徹執行黨的(de)路線方針政策，改革創新能更好地體現國家意志，發展更加符合國家戰略方向。黨組織能夠将企業目标統一到企業發展整體利益和(hé)社會利益上，避免決策者有限理(lǐ)性，并支持公司治理(lǐ)主體依法行使職權，确保黨和(hé)國家重大(dà)決策部署的(de)有效落實。

國企面臨的(de)關鍵問題

突破多(duō)層委托代理(lǐ)問題。基于國有企業所有者缺位的(de)特殊性，在改革中需要有一個(gè)強有力、沒有自身利益訴求的(de)第三方介入，而黨組織嵌入公司治理(lǐ)則是當前階段适應企業發展、突破改革困境的(de)最優制度選擇，是更加适應新時(shí)代要求的(de)新型治理(lǐ)模式。中國共産黨的(de)宗旨是堅持全心全意爲人(rén)民服務，黨組織是天然的(de)全民股東的(de)利益代表。作爲執政黨，黨組織具有強有力的(de)組織優勢和(hé)信息優勢。黨組織嵌入公司治理(lǐ)，能切實發揮黨組織“把方向、管大(dà)局、保落實”的(de)領導作用(yòng)，能夠解決國企改革過程中“弱所有者、強管理(lǐ)者”的(de)問題。黨組織具有強勁的(de)制衡能力和(hé)治理(lǐ)能力，可(kě)以從根本上解決國企内部人(rén)控制問題，提升國有企業公司治理(lǐ)能力。确保國有資産不被侵蝕，确保國有資本保值增值。當然，如何進一步厘清黨組織、董事會、經營層權責邊界，提高(gāo)黨組織深度融入公司治理(lǐ)的(de)效果，優化(huà)企業運行流程，提高(gāo)企業決策效率，還(hái)需要在實踐中不斷探索完善。

正确解決公平與效率問題。公平和(hé)效率問題，是經濟學研究的(de)一個(gè)重要問題。簡言之，效率是指社會稀缺資源中能夠攫取的(de)最大(dà)利益，而公平是指将勞動成果平均地分(fēn)配給社會成員(yuán)。前者指的(de)是經濟蛋糕的(de)大(dà)小問題；後者指的(de)是蛋糕的(de)分(fēn)配問題。公平與效率孰者優先，取決于經濟社會發展階段、取決于經濟社會存在的(de)主要矛盾和(hé)經濟社會發展的(de)主要任務。當前，宏觀層面，國際經濟形勢嚴峻、生産貿易競争激烈、産業轉型升級任務艱巨、企業科技創新不足；微觀層面，國有企業收入分(fēn)配尚不夠靈活、企業家精神發揮還(hái)有待加強、關鍵技術和(hé)管理(lǐ)人(rén)才仍有缺口、激勵與約束機制還(hái)需完善。因此，順應新時(shí)代社會主要矛盾變化(huà)，順應經濟新常态要求，應在兼顧公平的(de)基礎上，更加注重國企的(de)效率問題：打破國有企業體制機制障礙，使勞動資料和(hé)生産要素得(de)到最優配置和(hé)最有效利用(yòng)，促使企業各方動力活力充分(fēn)釋放。

高(gāo)度融入市場(chǎng)經濟的(de)問題。傳統國有企業長(cháng)期秉承的(de)是計劃經濟體制，一直存在著(zhe)與市場(chǎng)經濟的(de)有效融入問題。很多(duō)國有企業官本位思想嚴重，行政化(huà)管理(lǐ)色彩濃厚。囿于企業多(duō)年形成的(de)僵化(huà)體制和(hé)缺乏活力的(de)機制，再加上部分(fēn)政策約束，企業的(de)生産經營發展管理(lǐ)一定程度上脫離産品價值規律和(hé)市場(chǎng)競争規律要求，從而導緻市場(chǎng)在資源配置中決定性作用(yòng)得(de)不到有效發揮。國有企業完全融入社會主義市場(chǎng)經濟，完全實現市場(chǎng)在資源配置中發揮決定性作用(yòng)尚有一定差距。

健全完善的(de)國資監管體制問題。國資監管體制解決的(de)是國資管理(lǐ)者、國有資本、國有企業的(de)關系，國資改革确立國資監管者管資本，國有授權資本公司管股權，國有企業管經營三個(gè)層次的(de)國資管理(lǐ)體制。新體制明(míng)确國資管理(lǐ)從管企業、管資産、管人(rén)向管宏觀布局、管資本、管股權方向轉變。但是，國資監管還(hái)存在待解的(de)一些深層次問題：如何科學合理(lǐ)劃分(fēn)國資監管機構、資本運營機構和(hé)企業的(de)權力界限，國資監管模式、機制、重點及其運作的(de)規範性和(hé)有效性，企業董事會建設及治理(lǐ)能力提升，這(zhè)些都需要深入研究。

國企改革的(de)主要任務

一是構建專業化(huà)的(de)治理(lǐ)機制。推動董事會“實權化(huà)”：實現國資管理(lǐ)以管資本爲主的(de)功能真正落地，關鍵是建設規範董事會。必須将發展戰略、重大(dà)投資決策、職業經理(lǐ)人(rén)聘任、企業薪酬分(fēn)配等權力下(xià)放給董事會，使其成爲企業實體性決策機構。董事會的(de)構成以外部董事爲主，以保證科學獨立決策。推進外部董事“職業化(huà)”：徹底摒棄退休人(rén)員(yuán)“安置”模式，構建真正懂(dǒng)得(de)企業經營管理(lǐ)的(de)科學、專業、高(gāo)素質的(de)外部董事隊伍。要明(míng)确外部董事的(de)崗位職責、任職标準、約束條件和(hé)工作要求，以不低于甚至高(gāo)于高(gāo)管團隊的(de)标準選優配強外部董事。實現黨組織融入公司治理(lǐ)的(de)“規範化(huà)”：黨組織作爲公司治理(lǐ)的(de)主體之一，清晰界定與不同利益相關者的(de)權責邊界、明(míng)确自身治理(lǐ)責任、決策程序、行權方式、工作内容，切實發揮好“把管保”作用(yòng)，進一步提升國有企業治理(lǐ)能力和(hé)治理(lǐ)水(shuǐ)平。

二是建立契約化(huà)的(de)經理(lǐ)人(rén)機制。由于長(cháng)期的(de)體制慣性，國企高(gāo)管形成了(le)約定俗成的(de)路徑依賴，導緻身份亦官亦商、收入待遇就高(gāo)不就低的(de)“兩頭占”現象。應當在國有企業特别是中央企業集團公司層面，盡快(kuài)建立經營管理(lǐ)者“市場(chǎng)化(huà)聘用(yòng)、契約化(huà)管理(lǐ)”的(de)職業經理(lǐ)人(rén)制度，變相馬爲賽馬，對(duì)國企高(gāo)管實施聘任制和(hé)經營目标責任制管理(lǐ)，即實現其身份的(de)市場(chǎng)化(huà)和(hé)管理(lǐ)的(de)契約化(huà)。嚴格任期管理(lǐ)和(hé)目标考核，将考核結果作爲經營管理(lǐ)者培養、使用(yòng)、獎懲的(de)重要依據。在法定授權範圍内，經理(lǐ)層充分(fēn)發揮自主性，徹底激發其幹事創業活力，既有助于涵養企業家精神，同時(shí)又形成以上率下(xià)的(de)示範效應，切實推動國有企業市場(chǎng)化(huà)經營機制的(de)全面建立。

三是建立市場(chǎng)化(huà)的(de)管理(lǐ)機制。關鍵就是實施三項制度改革，真正解決“幹部能上不能下(xià)、職工能進不能出、收入能增不能減”的(de)問題。徹底打破幹部“鐵交椅”：全面建立國企幹部能上能下(xià)機制，“不拘一格選人(rén)用(yòng)人(rén)”，打破國企幹部選拔的(de)傳統行政級别界限和(hé)“階梯式”選拔任用(yòng)模式，建立能力和(hé)業績導向的(de)市場(chǎng)化(huà)幹部選拔任用(yòng)機制，能者上、平者讓、庸者下(xià)。徹底打破職工“鐵飯碗”：打破體制内、體制外束縛和(hé)行政級别限制，按照(zhào)用(yòng)人(rén)需求與能力素質匹配原則，建立真正的(de)市場(chǎng)化(huà)用(yòng)工機制。英雄不問出處，對(duì)于企業急需的(de)關鍵崗位和(hé)核心技術人(rén)才，要大(dà)力延攬引進重用(yòng)，而對(duì)于出工不出力、磨洋工、混日子者，要依法遵章(zhāng)予以辭退。徹底打破收入“大(dà)鍋飯”：改變傳統平均式的(de)薪酬分(fēn)配機制，建立與績效和(hé)貢獻相挂鈎、短期激勵與長(cháng)期激勵相結合的(de)薪酬分(fēn)配機制，薪酬根據績效動态調整、動态考核，确保幹部職工時(shí)刻保持幹事創業熱(rè)情。實施三項制度改革，一切靠能力、業績、貢獻說話(huà)，才能真正解決國有企業人(rén)浮于事、機構臃腫、管理(lǐ)成本高(gāo)、工作積極性不高(gāo)、效率低下(xià)等頑疾。

四是建立科學化(huà)的(de)考評機制。對(duì)國有企業的(de)考核評價是一項複雜(zá)的(de)系統工程。注重差異化(huà)評價：評價企業，要考慮其功能定位、所處行業、發展階段，結合其曆史沿革、資源禀賦、未來(lái)發展，實施有針對(duì)性的(de)、可(kě)比較的(de)科學評價，防止“一刀(dāo)切”式無差異無區(qū)别的(de)一攬子對(duì)标評價。注重過程評價：改變過去一味地事後評價機制，要及時(shí)導入過程性評價，對(duì)企業的(de)重大(dà)項目、戰略決策、重大(dà)資金安排以及決策程序合規性，做(zuò)到及時(shí)性介入評價，以防止因重大(dà)決策性失誤而導緻的(de)企業重大(dà)風險。注重剛性評價：建立在科學評價基礎上的(de)評價結果，是對(duì)企業考核的(de)重要依據，除非不可(kě)抗力等特殊因素，必須确保其權威性、客觀性和(hé)剛性約束。注重嚴肅問責：對(duì)于國企生産經營中亂作爲、人(rén)事管理(lǐ)不合規、招投标管理(lǐ)不合法、不遵守“三重一大(dà)”決策程序，上級監管部門要及時(shí)跟進，依法依規處理(lǐ)。對(duì)于造成重大(dà)投資損失、選人(rén)用(yòng)人(rén)嚴重渎職、國有資産出現重大(dà)流失的(de)，要嚴肅問責、終身追責。

五是完善規範化(huà)的(de)退出機制。沒有國有企業的(de)退出機制，一切的(de)改革工作最終将大(dà)打折扣。一方面，根據國有經濟戰略布局和(hé)結構性調整需要，秉承“有進有退，有所爲有所不爲”原則，國有企業應盡快(kuài)從其核心業務和(hé)法定業務之外的(de)經營領域退出。另一方面，國有企業應嚴格遵循有關法律精神，對(duì)于資不抵債、扭虧無望、無力清償債務的(de)，要依法實施關停并轉乃至實施破産清算(suàn)。