新一屆中央政府财稅制度改革創新思路與實施舉措

高(gāo)培勇

（高(gāo)培勇，中國社會科學院學部委員(yuán)、财經戰略研究院院長(cháng)，中國财稅體制研究資深專家，曾三次爲中央政治局集體學習(xí)講課。）

        一、新一輪财稅體制改革是全面深化(huà)改革的(de)交彙點，改革的(de)艱巨性和(hé)複雜(zá)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高(gāo)于以往任何一次改革，因而也(yě)帶有極大(dà)的(de)不确定性。
        很高(gāo)興有這(zhè)個(gè)機會跟企業家們一起研究财稅改革問題。這(zhè)一輪的(de)财稅體制改革不同于以往任何一次财稅體制改革。從2013年11月(yuè)15日發布中共中央十八屆三中全會決定，到去年的(de)6月(yuè)30日中央政治局審議(yì)通(tōng)過深化(huà)财稅體制改革總體方案，再到今天，大(dà)概有一年多(duō)的(de)時(shí)間了(le)。現在很多(duō)人(rén)都在談論這(zhè)個(gè)問題，說十八屆三中全會決定剛剛發布的(de)時(shí)候，我們對(duì)整個(gè)改革、對(duì)财稅改革有一個(gè)非常明(míng)确的(de)預期，但是一年多(duō)以後，感覺當初的(de)預期和(hé)現在的(de)進程相比是有距離的(de)。
        爲什(shén)麽會有這(zhè)樣的(de)距離？因爲這(zhè)一輪的(de)财稅體制改革比以往的(de)任何一輪财稅體制改革都有不同之處。比如說，這(zhè)一輪财稅體制改革是在全面深化(huà)改革的(de)大(dà)的(de)棋局下(xià)部署的(de)，全面深化(huà)改革顯然不同于以往的(de)任何一次改革，以往的(de)改革是以“經濟體制改革爲主導”的(de)改革。對(duì)于經濟體制改革，哪怕就是30多(duō)年前剛開始啓動的(de)時(shí)候，我們也(yě)并非一無所知，起碼那個(gè)時(shí)候我們有前蘇聯國家的(de)經濟體制改革的(de)經驗可(kě)做(zuò)參照(zhào)，而且在此之前我們圍繞市場(chǎng)化(huà)的(de)改革也(yě)進行過多(duō)方面的(de)探索，比如商品經濟問題。
        但是這(zhè)一輪的(de)改革強調的(de)是全面深化(huà)改革，經濟、政治、文化(huà)、社會、生态文明(míng)、黨的(de)建設，甚至包括國防、外交各個(gè)領域的(de)改革一起聯動，大(dà)家一起改革。用(yòng)十八屆三中全會文件的(de)說法，這(zhè)是關于國家治理(lǐ)體系、治理(lǐ)能力的(de)全面變革。這(zhè)樣的(de)變革對(duì)我們來(lái)說，是沒有參照(zhào)系的(de)。古往今來(lái)，哪個(gè)國家在曆史上曾經有過這(zhè)樣的(de)改革呢(ne)？沒有。對(duì)于經濟體制的(de)改革，我們的(de)學界還(hái)可(kě)以寫出一本 《改革經濟學》，但是對(duì)國家治理(lǐ)能力的(de)現代化(huà)變革，我們既缺乏學理(lǐ)支撐和(hé)方法的(de)支持，又缺乏人(rén)類社會曾經有過的(de)參照(zhào)系，改革的(de)難度可(kě)想而知。
        這(zhè)一輪的(de)财稅改革開宗明(míng)義地把财稅定義爲國家治理(lǐ)的(de)基礎和(hé)重要支柱。我們能夠理(lǐ)解這(zhè)樣表達的(de)初衷，意思是說讓财稅體制改革爲全面深化(huà)改革鋪路搭橋。全面深化(huà)改革，實現國家治理(lǐ)體系現代化(huà)從哪裏入手呢(ne)？就是要從财稅體制改革入手，這(zhè)是非常清楚的(de)戰略布局。但是這(zhè)樣的(de)改革我們沒有經曆過。以往的(de)财稅體制改革是怎麽改的(de)呢(ne)？是根據市場(chǎng)經濟體制的(de)建設步伐走的(de)，經濟體制改革走到哪，财稅體制改革就跟到哪。比如說20年前，1994年财稅改革的(de)目标定位在建立與社會主義市場(chǎng)經濟體制相适應的(de)财稅體制的(de)基本框架。但是這(zhè)一輪财稅體制改革就不一樣了(le)，它要爲國家治理(lǐ)的(de)現代化(huà)鋪路搭橋，起基礎性和(hé)支撐性作用(yòng)，不僅要适應經濟體制改革的(de)要求，而且要适應政治體制改革的(de)要求、文化(huà)體制改革的(de)要求、社會體制改革的(de)要求、黨的(de)制度建設的(de)要求以及生态文明(míng)建設的(de)要求。
        習(xí)總書(shū)記有句話(huà)，說财稅體制改革實際上是全面深化(huà)體制改革的(de)交彙點。這(zhè)個(gè)交彙點是什(shén)麽呢(ne)？它等于是中樞環節。我在這(zhè)個(gè)領域追蹤了(le)幾十年，一直關注财稅體制改革進程，哪見過這(zhè)樣的(de)财稅體制改革。再者，學理(lǐ)上也(yě)是缺乏的(de)，方法論的(de)支持也(yě)是缺乏的(de)，以往的(de)經驗隻能作爲參考。所以，對(duì)這(zhè)一輪的(de)财稅體制改革，我們必須用(yòng)全新的(de)理(lǐ)念和(hé)方法去理(lǐ)解它，不能用(yòng)傳統的(de)思維、傳統的(de)方法去理(lǐ)解。這(zhè)就意味著(zhe)，這(zhè)一輪的(de)财稅體制改革的(de)艱巨性和(hé)複雜(zá)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高(gāo)于以往任何一次改革，因而也(yě)帶有極大(dà)的(de)不确定性。
        财稅體制改革聽(tīng)起來(lái)非常複雜(zá)，涉及到我們日常生活當中的(de)東西太多(duō)太多(duō)了(le)，但實際上又非常簡單，就是财和(hé)稅兩個(gè)字。财稅是幹什(shén)麽的(de)？一方面是收錢，另一方面是花錢，收入與支出構成了(le)财稅體制運行的(de)主線索。
        按照(zhào)十八屆三中全會決定的(de)部署和(hé)深化(huà)财稅體制改革總體方案的(de)安排，财稅體制改革主要涉及到稅收制度改革、預算(suàn)制度改革和(hé)财政體制改革三個(gè)方面。稅收制度的(de)改革解決的(de)是錢從何處來(lái)的(de)問題，這(zhè)個(gè)和(hé)企業是直接相關的(de)，牽動著(zhe)企業的(de)利益和(hé)格局。預算(suàn)制度改革牽扯到錢如何運作，這(zhè)和(hé)企業也(yě)是直接相關的(de)，比如說政府的(de)各種投資支出，各種購(gòu)買服務的(de)支出，直接構成了(le)對(duì)企業産品的(de)付出與追求。财政體制改革是不同級次政府之間關系的(de)改革。我們把這(zhè)三個(gè)方面的(de)改革說清楚了(le)，财稅體制改革運行的(de)機制和(hé)路徑也(yě)就能夠掌握了(le)。
        二、稅收制度改革的(de)内容是“六稅一法”的(de)改革，改革的(de)“牛鼻子”是逐步提高(gāo)直接稅的(de)比重，這(zhè)是改革的(de)主要目的(de)。
        稅收制度改革改什(shén)麽，怎麽改？按照(zhào)财稅體制改革總體方案，可(kě)以概括爲“六稅一法”。“六稅”包括增值稅、營業稅、消費稅、個(gè)人(rén)所得(de)稅、房(fáng)産稅和(hé)資源稅。“一法”指《稅收征管法》。“六稅一法”改革的(de)基本路徑是逐步提高(gāo)直接稅比重，逐步把針對(duì)自然人(rén)征收的(de)直接稅的(de)份額做(zuò)大(dà)，把其占全部稅收的(de)比重做(zuò)高(gāo)，這(zhè)就是這(zhè)次改革的(de)主要目的(de)。中國人(rén)有句古話(huà)叫“牽牛鼻子”，逐步提高(gāo)直接稅比重就是整個(gè)财稅體制改革的(de)“牛鼻子”，“六稅一法”的(de)改革都是通(tōng)過這(zhè)個(gè)環節來(lái)展開的(de)。
        爲什(shén)麽要提高(gāo)直接稅的(de)比重呢(ne)？這(zhè)有兩個(gè)原因。第一個(gè)原因是我們現在稅收總盤子當中來(lái)自于間接稅的(de)比重超過7成，遇到了(le)很多(duō)問題，不利于發揮市場(chǎng)在資源配置中的(de)決定性作用(yòng)。比如說消費稅，我們的(de)消費稅是怎麽處理(lǐ)的(de)呢(ne)？表面上看是企業負擔的(de)，但實際上是由消費者負擔的(de)，企業堂而皇之地把它加在價格上，然後再把它銷售出去。中國的(de)稅收去年是12萬億，按70%計算(suàn)，大(dà)概有将近9萬億的(de)稅隐藏在各種商品價格當中。這(zhè)是我們中國稅收制度的(de)一個(gè)點睛之筆，我們把它稱之爲價格的(de)通(tōng)道稅。這(zhè)個(gè)做(zuò)法在以往問題不大(dà)，但是在當前遇到了(le)很多(duō)問題。我們現在強調市場(chǎng)在資源配置中起決定性的(de)作用(yòng)，市場(chǎng)是講供求交易所形成的(de)價值，商品的(de)價格不能失真，必須是真實的(de)反映。如果70%的(de)稅都融入價格，那麽還(hái)怎麽用(yòng)價格來(lái)引導市場(chǎng)呢(ne)？
        目前中國稅收總盤子當中來(lái)自于企業繳納的(de)稅收占90%，政府收了(le)10萬億的(de)稅，其中有9萬億來(lái)自于企業，這(zhè)有什(shén)麽不好呢(ne)？也(yě)許我們沒感覺，但實際上問題越來(lái)越多(duō)了(le)。我們說中國的(de)宏觀稅負并不重，因爲跟國外比較我們是不重的(de)，30%多(duō)一點，但是企業的(de)稅負是沉重的(de)，中國的(de)宏觀稅負就約等于企業稅負。企業稅負重的(de)原因在哪裏呢(ne)？中國有一句老話(huà)員(yuán)“千斤重擔衆人(rén)挑”，每個(gè)人(rén)分(fēn)擔一下(xià)就不重了(le)，但是千斤重擔如果壓在一個(gè)人(rén)身上，非把他(tā)壓倒。政府收10塊錢，其中9塊錢是企業繳納的(de)。這(zhè)種情況是不能長(cháng)期持續下(xià)去的(de)，怎麽辦？就是要通(tōng)過稅制改革，建立現代稅務制度。現代稅務制度的(de)一個(gè)典型特征，是讓企業自然人(rén)同時(shí)成爲納稅主體，讓間接稅和(hé)直接稅同時(shí)成爲我們的(de)稅種資源，增加對(duì)個(gè)人(rén)或自然人(rén)征收的(de)自然稅，這(zhè)是這(zhè)次稅收制度改革的(de)重要目标。
        這(zhè)次中央經濟工作會議(yì)文件明(míng)确提出，“營改增”是定向減稅的(de)一個(gè)主要工具。2013年從8月(yuè)份開始推廣，增值稅發票(piào)具有抵稅的(de)功能，當年減了(le)1200億，2014年減稅的(de)額度是2000億。今後還(hái)要進一步調解增值稅的(de)稅率，标準稅率17%不會維持太久，肯定要減。我們做(zuò)個(gè)測算(suàn)，假定說減一個(gè)百分(fēn)點，全國就減2200億；減2個(gè)百分(fēn)點，降到15%，那就是4100億～5100億。财稅部門現在測算(suàn)“營改增”能夠減多(duō)少稅的(de)時(shí)候，是按照(zhào)9000億到10000億測算(suàn)的(de)。
        “營改增”減輕了(le)企業的(de)稅負，同時(shí)也(yě)爲直接稅的(de)增加騰出了(le)空間。企業間接稅這(zhè)塊下(xià)來(lái)了(le)，個(gè)人(rén)直接稅這(zhè)塊上去了(le)。直接稅怎麽上呢(ne)？就是個(gè)人(rén)所得(de)稅。現在個(gè)人(rén)所得(de)稅是分(fēn)類所得(de)稅。所謂分(fēn)類，就是你在繳納個(gè)人(rén)所得(de)稅時(shí)，我要先問你是什(shén)麽性質的(de)所得(de)。薪金所得(de)交薪金所得(de)稅，勞務所得(de)交勞務所得(de)稅，對(duì)号入座。将來(lái)怎麽改呢(ne)？将來(lái)的(de)個(gè)人(rén)所得(de)稅是不分(fēn)類别的(de)，是以個(gè)人(rén)爲代表，所有個(gè)人(rén)所得(de)加在一起統一計稅。這(zhè)意味著(zhe)什(shén)麽？對(duì)收入高(gāo)的(de)人(rén)來(lái)說意味著(zhe)增稅而不是減稅，隻有低工資的(de)人(rén)才有可(kě)能減稅。
        因此，我們目前的(de)《稅收征管法》要改，主要做(zuò)兩件事。第一件事是把征管的(de)主體從企業轉移到個(gè)人(rén)，建立對(duì)個(gè)人(rén)征稅的(de)稅收征管體系。第二件事是建立第三方涉稅信息制度。在互聯網時(shí)代要想掌握人(rén)們的(de)經濟信息，并不是很難的(de)事情。隻不過是因爲我們現在的(de)信息是孤立的(de)、分(fēn)散的(de)，公安有公安的(de)信息，銀行有銀行的(de)信息，稅務有稅務的(de)信息，互不通(tōng)氣，不能實現共享。将來(lái)，要使所有的(de)信息稅務局都可(kě)以使用(yòng)，這(zhè)樣整個(gè)征稅體系就比較容易建立了(le)。
        三、預算(suàn)制度改革的(de)目标是“全面預算(suàn)，公開透明(míng)”，《預算(suàn)法》重新修訂并實施是預算(suàn)制度改革的(de)突破性進展，但目前隻落實到了(le)政府财政預算(suàn)，政府基金性預算(suàn)、社保預算(suàn)、國有資本經營預算(suàn)都沒有落實。
        預算(suàn)制度的(de)改革牽扯到政府财政支出的(de)使用(yòng)，改革的(de)目标要求是“全面預算(suàn)，公開透明(míng)”。這(zhè)項改革到去年的(de)8月(yuè)底已經有了(le)突破性的(de)進展。從1995年開始實施的(de)《預算(suàn)法》已經修訂，從今年1月(yuè)1日起正式實施。大(dà)家可(kě)以期待在全面規範、公開透明(míng)方面将會有實質性的(de)進步。但是目前還(hái)是個(gè)半截子工程，隻是走了(le)第一步，并沒有全部走完。爲什(shén)麽呢(ne)？政府預算(suàn)應當包括所有的(de)政府收支。現在中國預算(suàn)實際上是4項預算(suàn)，第一項是财政預算(suàn)，第二項是政府基金性預算(suàn)，第三項是社保預算(suàn)，第四項是國有資本經營預算(suàn)。但是目前隻落實了(le)第一項财政預算(suàn)，其它三項預算(suàn)都沒有落實。
        新《預算(suàn)法》在修訂過程中遇到了(le)很大(dà)的(de)難題，很大(dà)的(de)障礙。籠統地講“全面規範，公開透明(míng)”沒有人(rén)反對(duì)，但是一到具體問題就不能落實。目前隻落實到什(shén)麽地步呢(ne)？落實到第一個(gè)預算(suàn)，就是一般公共預算(suàn)，也(yě)就是大(dà)家所說的(de)财政預算(suàn)，或者是全國人(rén)民代表大(dà)會審批的(de)預算(suàn)。這(zhè)筆預算(suàn)，有細目，收入包括什(shén)麽？支出包括什(shén)麽，收入範圍也(yě)有明(míng)确的(de)界定。但是其他(tā)三項預算(suàn)，就沒有詳細具體的(de)内容了(le)，隻是籠統地講講。籠統怎麽講呢(ne)，就是按照(zhào)國務院有關規定辦理(lǐ)。這(zhè)意味著(zhe)什(shén)麽，意味著(zhe)沒有落實。爲什(shén)麽沒落實呢(ne)？原因很簡單。比如說政府基金，現在一共有29項基金，再加上一個(gè)地方政府的(de)土地稅，企業除了(le)交稅之外也(yě)要交這(zhè)些基金的(de)，否則這(zhè)些基金從哪來(lái)？但是這(zhè)29項基金分(fēn)屬于中央政府的(de)各個(gè)職能部門，你動哪一項基金就是動哪一個(gè)部門的(de)奶酪，在改革推進的(de)過程中這(zhè)個(gè)關系就沒有能夠打透。
        四、财政體制改革是調整中央與地方之間的(de)财政關系，目前還(hái)處于原則性的(de)籠統的(de)地帶，缺少操作性的(de)具體界定。
        目前這(zhè)項改革的(de)路徑還(hái)不十分(fēn)清晰，目前有關的(de)規定隻寫了(le)兩個(gè)問題，第一是進一步理(lǐ)順中央和(hé)地方政府的(de)收入劃分(fēn)，第二是建立事權與支出責任相匹配的(de)職責體系。這(zhè)兩個(gè)問題也(yě)都隻是籠統的(de)規定，缺少操作性的(de)具體内容。
        在中央與和(hé)地方政府的(de)稅收劃分(fēn)上，也(yě)隻是講講原則。中央稅是指中央掌握的(de)信息充分(fēn)的(de)稅種，便于在全國調動的(de)稅務，劃爲中央稅或中央稅的(de)比例分(fēn)成；那些區(qū)域性的(de)稅種，地方管理(lǐ)的(de)比較充分(fēn)、便于管理(lǐ)的(de)，劃爲地方稅或地方稅的(de)比例分(fēn)成。這(zhè)樣的(de)說法是放之四海而皆準的(de)道理(lǐ)，早已經寫進教科書(shū)了(le)。但具體說哪些稅種是歸中央，哪些稅種歸地方，并沒有說法。
在支出環節，中央和(hé)地方政府之間如何劃分(fēn)事權，文件也(yě)隻是原則地講到，全國性的(de)事務歸中央，區(qū)域性的(de)事務歸地方，全國性和(hé)區(qū)域性攪在一起的(de)由中央和(hé)地方共擔。但具體哪些事權歸地方，哪些事權歸中央，還(hái)沒具體的(de)界定。
        目前迫在眉睫的(de)問題是，“營改增”之後，按照(zhào)2012年數字計算(suàn)，全國有1600億元的(de)營業稅轉爲增值稅了(le)，轉移之後怎麽辦，目前尚沒有具體安排，隻是說這(zhè)筆錢還(hái)給地方使用(yòng)。錢歸地方了(le)，但是稅種還(hái)不是地方的(de)。到今年年底全國範圍之内要全面實行“營改增”，營業稅作爲一個(gè)稅種在中國就徹底消失，那麽與之相關的(de)地方稅務局的(de)具體業務就有一半以上轉移到國稅，這(zhè)件事該怎麽辦，目前沒有定局，需要我們進一步觀察。
        爲什(shén)麽這(zhè)兩個(gè)問題項目前還(hái)都處于原則性的(de)籠統的(de)地帶，原因是它不僅涉及到财稅體制的(de)改革，而且牽扯到整個(gè)社會的(de)體制。中國的(de)政體向何處走？中央和(hé)地方之間該做(zuò)怎麽的(de)責任分(fēn)工，目前還(hái)沒有定義。所以對(duì)于中央與地方的(de)财政改革我們還(hái)要做(zuò)觀察。有一句話(huà)叫做(zuò)春江水(shuǐ)暖鴨先知，我想說的(de)是，财稅改革在今天的(de)改革當中，所處的(de)位置非常重要。你要了(le)解經濟改革，就先要了(le)解财稅改革，用(yòng)财稅改革去體會經濟，體會全面深化(huà)改革。所以，在經濟發展新常态的(de)背景下(xià)，我建議(yì)大(dà)家分(fēn)出一部分(fēn)精力盯著(zhe)财稅體制改革，由此做(zuò)出經營行爲的(de)調整。隻有這(zhè)樣，企業才能立于不敗之地。